日前，教育部等九部门联合颁布《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》（以下简称《行动计划》），是指导推进全国职业教育高质量发展的纲领性文件，是对《国家职业教育改革实施方案》（以下简称“职教20条”）的落实、落地，体现出完善体系、重点突破、压实责任三大特征。
一、完善体系，明确职业教育的类型特征
如何办好新时代职业教育，职教20条已将党和国家的顶层设计转化成施工蓝图，开宗明义地提出“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位”。在这一“类型教育”重大判断前提下，针对“我国职业教育还存在着体系建设不够完善”等突出问题，《行动计划》将职教20条蓝图进一步转化为具体行动的10个方面的27项重点任务。其中，推进职业教育协调发展、完善服务全民终身学习的制度体系、深化产教融合校企合作三大任务的实施，将党的十九大关于“完善职业教育和培训体系”的战略部署落到了实处。
（一）推进职业教育协调发展，使职业学校教育体系更加完善
1.中职教育要继续强化基础性作用
《行动计划》就强化中职基础性作用提出五条主要措施：
首先，坚守两条政策底线，继续强调职教20条“把发展中职教育作为普及高中阶段教育和建设中国特色现代职业教育体系的重要基础”和“保持高中阶段教育职普比大体相当”两大原则；
其次，通过资源整合“提质培优”，要求全面核查基本办学条件，整合“空、小、散、弱”学校，优化学校布局，并结合实际鼓励各地将政府投入的职教资源统一纳入中职调配使用，提高办学效益；
第三，积极支持普职融通，提出建立普通高中和中职学校合作机制，探索课程互选、学分互认、资源互通，支持有条件的普通高中举办综合高中，这也为推进高职教育改革开辟了新的政策空间；
第四，支持贫困地区中职教育，集中连片特困地区每个地市原则上至少建好办好1所符合当地经济社会发展需要的中职学校，加大“三区三州”等深度贫困地区的普职融通力度，发挥职业教育促进义务教育“控辍保学”作用；
第五，设立中职“双优”重大专项，到2022年在实现整体教学条件基本达标的同时，遴选出1000所左右优质中职学校和3000个左右优质专业、300所左右优质技工学校和300个左右优质专业，这一中职“双优计划”将与高职“双高计划”一道成为推进职业院校建设的重要抓手。
2.专科高职教育首次提出巩固主体地位
确立专科高职教育在职业教育中的主体地位，是我国职教事业发展中具有标志性意义的事件和重要表述。李克强总理在2019年的政府工作报告中提出高职扩招100万，这一政策不仅有力影响了高等教育结构，也深刻影响了职业教育结构。最新统计数据显示：2019年全国专科高职教育（含成人专科）的招生数和在校生数分别为635.27万人和1607.95万人，第一次超过中职教育（含成人中专）的600.37万人和1576.47万人，也是自2009年以来第一次超过普通本科招生规模（普通本科招生431.29万人，普通专科招生483.61万人），普通专科和成人专科年招生规模分别比上一年度增加了114.78万人和18.38万人。2020年政府工作报告进一步提出今明两年“高职院校扩招200万人，要使更多劳动者长技能、好就业”，专科高职教育的主体地位由此更加得到巩固和确立。
3.高层次职业教育要分层推进、稳步发展
在职教20条提出“开展本科层次职业教育试点”基础上，《行动计划》明确把发展本科职业教育作为完善现代职业教育体系的关键一环，培养高素质创新型技术技能人才，畅通技术技能人才成长通道，设计了三条具体落实路径：一是支持符合条件的中国特色高水平高职学校建设单位试办职业教育本科专业，二是推动具备条件的普通本科高校向应用型转变，三是根据产业需要和行业特点适度扩大专业学位硕士、博士培养规模。这样的“三箭齐发”，不仅有利于保障本科层次职业教育办学质量，而且拓展了“高层次职业教育”的发展空间。
（二）完善服务全民终身学习的制度体系，落实职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责
1.落实“健全服务全民终身学习的职业教育制度”的责任主体
《行动计划》不仅强调了职教20条中关于推进国家资历框架和国家“学分银行”建设的政策举措，而且明确了国家开放大学系统在全民终身学习制度建设、体系构建、质量保障和提供终身学习服务等方面不可替代的重要作用，支持国家开放大学体系创新发展，着力提高办学质量和水平，服务全民终身学习体系建设；同时下放学校办学自主权，支持学校按照相关规则研制具体的学习成果转换办法，按程序受理学分兑换申请，符合条件的学生可免修部分课程或模块。
2.落实“推动学历教育与职业培训并举并重”的量化指标
2019年国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019—2021年）》（以下简称《技能提升方案》），提出三年共开展各类补贴性职业技能培训5000万人次以上，其中2019年培训1500万人次以上的目标，李克强总理在2020年政府工作报告中要求“今明两年职业技能培训3500万人次以上”指的就是这项任务。《行动计划》明确要求和支持职业院校承担更多培训任务，成为落实《技能提升方案》的主力军，规定1300所优质职业学校年培训人次要达到在校生规模的2倍以上，引导职业学校和龙头企业联合建设500个左右示范性职工培训基地。而《技能提升方案》也对职业院校做出了一系列有利并有助其开展补贴性职业培训的制度安排，如在核定职业院校绩效工资总量时，可向承担职业技能培训工作的单位倾斜；允许职业院校将一定比例的培训收入纳入学校公用经费，学校培训工作量可按一定比例折算成全日制学生培养工作量；职业院校在内部分配时，应向承担职业技能培训工作的一线教师倾斜，保障其合理待遇等。
3.落实“强化职业学校的继续教育功能”的新发展空间
这是《行动计划》的一大亮点，要求强化职业学校承担和提供继续教育的服务功能定位。明确提出鼓励职业学校积极参与社区教育和老年教育，与普通高校、开放大学（广播电视大学）、独立设置成人高校、各类继续教育机构互联互通、共建共享，形成服务全民终身学习的发展合力。这一举措在当前形势下具有重要现实意义：就中职教育发展而言，与前述整合“空、小、散、弱”学校，优化中职学校布局等政策举措相互配合，不仅为全民终身学习注入了强大的教育资源，而且也为学校提质培优和资源整合拓展了操作空间；就高职教育发展而言，不仅是贯彻落实十九届四中全会“完善职业技术教育、高等教育、继续教育统筹协调发展机制”的重大举措，而且为高职扩招政策的实施提供了现实的、可持续的路径。
（三）深化产教融合、校企合作，凸显职业教育作为类型教育的本质
1.确立产教融合在职业教育中的战略地位
职业教育的本质性特征突出表现在产教融合，没有产教融合就失去了其作为类型教育的根本依据。2019年9月，国家发展改革委和教育部等六部委联合出台《国家产教融合建设试点实施方案》（以下简称《产教融合方案》）指出要“把深化产教融合改革作为推进人力人才资源供给侧结构性改革的战略性任务”，对此，《行动计划》要求深化职业教育供给侧结构性改革并做出具体部署，包括建立产业人才数据平台，发布产业人才需求报告，促进职业教育和产业人才需求精准对接；研制职业教育产教对接谱系图，指导优化职业学校和专业布局，重点服务现代制造业、现代服务业和现代农业；遴选建设一批产教融合型城市，推动试点城市建设开放型、共享型、智慧型实训基地等。需要指出的是，产教融合作为职业教育的类型特征“知易行难”，相关省份实践证明产业人才数据平台往往呈现碎片化分布，而且供需各方对岗位、工种、能力等要素的理解很难一致，建设产业人才数据平台、发布人才需求报告、研制产教对接图谱等工作存在较大困难，需要由政府部门牵头制定相关方案，落实数据和信息渠道、明确数据和信息分析机构、建立基于供需信息使用主体的分析报告评价机制，政府与市场相结合推进此项战略性基础工作。
2.支持企业在协同育人中发挥主导作用
《行动计划》提出深化校企合作协同育人模式改革，明确支持国有企业和大型民营企业举办或参与举办职业教育，为职业院校资源整合，尤其是优化中职学校布局引入重要办学主体；支持行业领军企业主导建设全国性职教集团，分领域建设服务产业高端的技术技能人才标准和培养高地，行业领军企业作为重要办学主体将在全国性职教集团、人才标准和培养基地建设中发挥“主导”作用；鼓励企业利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与校企合作，为推进职业教育混合所有制改革提供了操作路径；并提出打造500个左右实体化运行的示范性职教集团（联盟）、100个左右技工教育集团（联盟），这种“实体化”的运行为深化校企合作指明了方向。
3.明确校企双方在产教融合中的相互关系和中心任务
《行动计划》提出要健全以企业为重要主导、职业学校为重要支撑、产业关键核心技术攻关为中心任务的产教融合创新机制，再一次清晰地明确产教融合创新机制是要企业主导，要求职业学校能够成为重要支撑，而产教融合的中心任务则指向核心技术攻关这一中心任务。这就是说，职业院校深化产教融合是有明确功能定位的，是支撑而非主导；有明确的目标任务，支撑核心技术攻关而不是学校花钱买融合、买合作。此外，《行动计划》落实《产教融合方案》有关政策，对纳入产教融合型企业建设培育范围的试点企业，兴办职业教育的投资符合规定的可按投资额的30%抵免当年应缴教育费附加和地方教育附加；充分发挥市场配置资源作用，鼓励地方开展混合所有制、股份制办学改革试点，推动各地建立健全省级产教融合型企业认证制度，落实“金融+财政+土地+信用”的组合式激励政策。
二、重点突破，聚焦德技并修的育人特征
《行动计划》紧扣培养什么人、怎样培养人、为谁培养人这个根本问题，抓住立德树人、教师队伍改革和国际交流合作育人等重点领域，对中央一系列重大战略部署有落实、有安排、有创新。
（一）在推进落实立德树人根本任务方面，有具体落实
1.推动习近平新时代中国特色社会主义思想进教材进课堂进头脑
职教20条明确要求“指导职业院校上好思想政治理论课”，教育部相关文件也有具体规定。2019年11月教育部办公厅印发《关于加强和改进新时代中等职业学校德育工作的意见》，2020年6月教育部印发《高等学校课程思政建设指导纲要》，都强调要求推动习近平新时代中国特色社会主义思想进教材、进课堂、进头脑。此次《行动计划》进一步明确提出，要以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于职业教育的重要论述武装头脑、指导实践、推动工作，并要求推进理想信念教育常态化、制度化，落实《新时代爱国主义教育实施纲要》和《新时代公民道德建设纲要》，加强“四史”教育和爱国主义、集体主义、社会主义教育。
2.将劳动教育纳入职业学校人才培养方案
贯彻落实《中共中央国务院关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》和教育部相关文件精神，《行动计划》明确把劳动教育纳入职业学校人才培养方案，设立劳动教育必修课程，统筹勤工俭学、实习实训、社会实践、志愿服务等环节系统开展劳动教育，规定加强职业道德、职业素养、职业行为习惯培养，职业精神、工匠精神、劳模精神等专题教育不少于16学时，同时要求加强艺术类公共基础必修课程建设。
3.狠抓高职辅导员、中职班主任和企业兼职德育导师队伍建设
《行动计划》有针对性地提出高职学校按照师生比不低于1∶200的比例设置专职辅导员岗位，构建省校两级培训体系，建立辅导员职务职级“双线”晋升通道，推动辅导员专业化、职业化发展；加强中职德育工作队伍建设，办好中职学校班主任业务能力比赛；鼓励从企业中聘请劳动模范、技术能手、大国工匠、道德楷模担任兼职德育导师，建设一支阅历丰富、有亲和力、身正为范的兼职德育工作队伍等一系列“实招”。按照习近平总书记“政治要强、情怀要深、思维要新、视野要广、自律要严、人格要正”的要求塑造“人师”。
（二）在实施职业院校教师队伍改革方面，有明确的安排
1.提升教师个体的“双师”素质
《行动计划》提出到2023年专业教师中“双师型”教师占比要超过50%，并遴选一批国家“万人计划”教学名师；要求根据职业教育特点核定公办职业学校教职工编制，实施新一周期“全国职业院校教师素质提高计划”，校企共建“双师型”教师培养培训基地和教师企业实践基地，落实5年一轮的教师全员培训制度；探索有条件的优质高职学校转型为职业技术师范类院校或开办职业技术师范专业，支持高水平工科院校分专业领域培养职业教育师资，构建“双师型”教师培养体系；改革职业学校专业教师晋升和评价机制，破除“五唯”倾向，将企业生产项目实践经历、业绩成果等纳入评价标准；改革完善职业学校绩效工资政策，通过校企合作、技术服务、社会培训取得的收入可按一定比例作为绩效工资来源。
2.改善教学团队的“双师”结构
到2023年要遴选360个国家级教师教学创新团队。这些教学创新团队都应当具有专兼职结合、制度化分工、育训并举的“双师”结构特征。从国际比较看，即使教师个体难以普遍具备“双师”素质，但团队整体的“双师”结构仍是可以做到的，事实上很多发达国家和地区的职业教育都是这么做的。因此，《行动计划》强调要完善职业学校自主聘任兼职教师的办法，实施现代产业导师特聘岗位计划，设置一定比例的特聘岗位，畅通行业企业高层次技术技能人才从教渠道，推动企业工程技术人员、高技能人才与职业学校教师双向流动；要求人力资源社会保障和财政部门充分考虑职业学校承担培训任务情况，合理核定绩效工资总量和水平，对承担任务较重的职业学校在原总量基础上及时核增所需绩效工资总量，专业教师也可按国家规定在校企合作企业兼职取酬。
3.通过教师队伍改革推进教材和教法改革
“三教”改革的关键在于人，教师队伍的改革首当其冲，教材改革和教法改革说到底还是要依靠教师实实在在地去做。《行动计划》提出到2023年，遴选10000种左右校企双元合作开发的职业教育规划教材、职业学校专业课程全部使用新近更新的教材、建立健全教材动态更新调整机制和创新教材形态等，以及实践性教学学时原则上占总学时数50%以上、遴选1000个左右职业教育“课堂革命”典型案例、完善以学习者为中心的专业和课程教学评价体系等一系列目标，都对教师队伍提出了新的更高的要求。
（三）在开展职教国际交流合作育人方面，有现实的创新
1.聚焦产能，体现职业教育国际化的“真价值”
2020年6月，教育部等八部门出台《关于加快和扩大新时代教育对外开放的意见》，要求“把培养具有全球竞争力的人才摆在重要位置”和“推动职业教育更加开放畅通，加快建设具有国际先进水平的中国特色职业教育体系”。《行动计划》首次把职业教育开展国际合作与交流落在“国际产能合作”上，提出要实施职业教育服务国际产能合作行动，不仅体现了职业教育的类型特性，而且展现了合作共赢构建人类命运共同体的价值取向，在当前形势下具有特殊重要的现实意义。
2.着眼于人，加快培养国际产能合作急需的人才
加强职业学校与境外中资企业合作，支持职业学校到国（境）外办学，培育一批“鲁班工坊”，培养熟悉中华传统文化、中资企业急需的本土技术技能人才；鼓励国家开放大学建设海外学习中心，推动中国与产能合作国远程教育培训合作；统筹利用现有资源，实施“职业院校教师教学创新团队境外培训计划”，选派一大批专业带头人和骨干教师出国研修访学；鼓励引进国（境）外优质职业教育机构来华合作办学，促进国际经验的本土化、再创新。
3.落到项目，着力提升职业教育国际影响力
推进“中文+职业技能”项目，助力中国职业教育走出去，提升国际影响力；引导职业学校与国（境）外优秀职业教育机构联合开展学术研究、标准研制、师生交流等合作项目，促进国内职业教育优秀成果海外推介；对接联合国教科文组织，积极承办世界职业教育大会，在“一带一路”沿线国家举办中国职业教育发展成果展，贡献职业教育的中国智慧、中国经验和中国方案，展示当代中国良好形象。
三、压实责任，彰显共建共享的治理特征
“此次《行动计划》的重要亮点在于机制建设，不仅明确提出了地方主责，而且设计了发展职业教育的部省共建机制和部委协同的共治机制。
（一）围绕标准、质量和人才三大环节，提升治理能力
1.健全国家、省和学校三级标准体系
按照职教20条中“发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用”的要求，《行动计划》提出“构建国家、省、校三级专业教学标准体系”，国家面向产业急需领域和量大面广的专业，修（制）订国家标准；各地根据经济社会发展需要和有关技术规范，补充制定区域性标准；职业学校全面落实国标和省标，开发具有校本特色的更高标准。此外，在国家层面，还要适时修订中职学校、专科高职学校设置标准，研制本科职业学校设置标准，实施职业学校教师、校长专业标准，制定“双师型”教师基本要求，统筹修（制）订衔接贯通、全面覆盖的中等、专科、本科职业教育专业目录及专业设置管理办法。尤其值得指出的是，《行动计划》提出要结合职业教育特点完善学位制度，并在重点任务（项目）一览表中，明确教育部和国务院学位办为承担此项任务的责任部门，为推动具备条件的普通本科高校向应用型转变，推动各地发展以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学研用结合为途径的专业学位研究生培养模式提供了制度保障。
2.巩固国家、省、校三级质量年报发布制度
按照职教20条关于“建立健全职业教育质量评价和督导评估制度”的要求，《行动计划》要求巩固国家、省、校三级质量年报发布制度，进一步提高质量年报编制水平和公开力度。实践中，中职和高职的三级质量年报要进一步提高编制水平和公开力度，进一步发挥这一成熟制度工具在职业教育办学质量管理、学校治理体系和治理能力建设中的积极作用。此外，《行动计划》要求完善政府、行业企业、学校、社会等多方参与的质量监管评价机制，具体包括三个层面：在宏观层面，要完善职业教育督导评估方法，构建国家、省、校三级职业教育督导体系；在学校层面，重在完善以章程为核心的校内规则制度体系，健全职业学校内部治理结构，作为办学质量保证的主体在教学工作诊断与改进制度建设中切实发挥主体作用，展现改革的自觉性；在教育教学的微观层面，要把职业道德、职业素养、技术技能水平、就业质量和创业能力作为衡量人才培养质量的重要内容。特别提出要对职业学校的办学质量进行考核，要求省级政府统筹开展职业学校办学质量考核，建立技能抽查、实习报告、毕业设计抽检等随机性检查制度。
3.建立国家、省、市（县）分级专业化管理队伍培训机制
首先是强化职业学校校长队伍建设，完善选拔任用机制；其次是赋予学校更多自主权，落实和扩大职业学校办学自主权，健全完善职称评聘、分配制度等办法，支持学校在限额内自主设立内设机构，按规定自主设置岗位、自主确定用人计划、按规定自主招聘各类人才；第三是建立国家、省、市（县）分级培训机制，组织开展职业学校校长和管理干部培训，造就一支政治过硬、品德高尚、业务精湛、治校有方的管理队伍。《行动计划》提出到2022年，国家组织集中培训5000名左右和1000名左右中、高职校长（书记），各级各类培训覆盖全部职业学校管理干部。抓住了高素质管理干部队伍专业化建设，尤其是校长书记队伍建设这个“牛鼻子”，职业教育治理能力和治理水平提升就能责任到人、落到实处。
（二）以职业教育创新发展高地为抓手，完善共建机制
1.整省推进职业教育提质培优
《行动计划》提出主动适应国家区域发展战略，要在东中西部布局5个左右国家职业教育改革省域试点。与优质中职学校和专业建设计划、中国特色高水平高职学校和专业建设计划以学校为载体的专项建设不同，以省域为整体的改革推进提质培优高质量发展的体量、力度、空间、影响和效益都更大，这也是职业教育战线在总结多年重大专项建设经验成果基础上的重大实践创新。因此，按照“一地一案、分区推进”原则，在学校设置、重点项目建设等方面加大政策供给，支持试点省份探索新时代区域职业教育改革发展新模式；并要求引导地方落实主体责任，完善地方职业教育工作部门联席会议制度，推动各部门形成工作合力，优化职业教育办学体制机制，加强治理体系和治理能力现代化建设，探索职业学校毕业生高质量就业模式等。
2.合力打造职业教育样板城市
《行动计划》还提出通过国家、省、市三级推动，建设10个左右国家职业教育改革市域试点。具体举措是支持地市政府把握功能区定位，加强市场化资源配置，在职业教育服务城市文明、服务城市创新、服务民生需求、服务绿色发展等领域重点突破、先行示范，率先建成与城市经济和民生相适应的现代职业教育体系，开创职业教育开放办学新格局，形成一批基层首创的改革经验。
3.在实施创新发展高地建设行动中推进共建共享
目前，教育部在与山东、江西、甘肃共建省级职业教育创新发展高地建设中建立了部省协调推进机制，共建共享的改革成果初显。江西在高地建设文件中明确要求各市县政府和省级部门协同落实职业院校教师绩效工资改革制度，提出院校通过校企合作、技术服务、社会培训、自办企业等项目所得扣除必要成本外的净收入可提取60%用于劳动报酬，教师根据相关规定取得的科技成果转让费计入当年本单位绩效工资总量但不受总量控制、不作为调控基数等；山东也提出公办职业院校绩效工资水平最高可达到所在行政区域事业单位绩效工资基准线的5倍，学校对外开展技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务取得的收入结余可提取50%以上用于教师劳动报酬且不纳入单位绩效工资总量管理等，体现了教育部和地方政府在共建共治中努力使改革成果重新成为职业教育提质培优正向激励机制和扩大治理效能的重要理念。
（三）完善经费倾斜和协同推进等机制，压实各方责任
1.压实各级新增经费向职教倾斜的财政支持机制
《行动计划》明确提出新增教育经费要向职业教育倾斜，逐步建立与办学规模、培养成本、办学质量相适应的财政投入制度，进一步完善职业学校生均拨款制度，合理确定生均财政拨款水平；支持地方将职业教育纳入地方政府专项债券资金支持范围；鼓励社会力量兴办职业教育，健全成本分担机制，落实举办者的投入责任，拓宽经费来源渠道。部省共建的三省发布的高地建设文件中都做出了新增财政性教育经费（投入）或教育经费向职业教育倾斜的政策承诺，其中山东进一步提出要探索建立“基本保障+发展专项+绩效奖励”的财政拨款制度，逐步提高公办中、高职院校生均拨款；甘肃则明确提出将职业教育纳入政府专项债券资金支持范围，支持学校申报地方政府专项债券，加强基础设施建设。
2.压实《行动计划》落地落实的各方协同推进机制
在国家层面，明确由国务院职业教育工作部际联席会议加强对《行动计划》实施工作的指导，教育部负责实施工作的统筹协调，国务院相关部门在职责分工范围内落实相应任务的协同机制。国家建立《行动计划》执行情况检查通报制度，国务院将《行动计划》执行情况列入（下转第23页）（上接第15页）国务院大督查范围，列为省级政府履行教育职责的重要内容，各地实施成效作为国家新一轮重大改革试点项目遴选的重要依据。在省级政府层面，要求统筹有关部门，积极承接任务项目、制定工作方案、协调支持经费、加大政策供给，将《行动计划》与“十四五”事业发展同规划、同部署、同考核，确保改革发展任务落地。要求各地要将《行动计划》执行情况列入省政府督查范围，将目标责任完成情况作为督查对象业绩考核的重要内容。
3.压实顶层设计和科研引领的科学决策机制
职教20条提出要在政府指导下组建国家职业教育指导咨询委员会，以及通过政府购买服务等方式听取咨询机构提出的意见建议并鼓励社会和民间智库参与。《行动计划》在此基础上进一步提出要“完善国家职业教育指导咨询委员会工作机制”和“加强职业教育研究，加快构建中国特色职业教育的思想体系、话语体系、政策体系和实践体系”，这将使国家职业教育指导咨询委员会和职业教育研究机构的作用得到更有效的发挥。
纵观《行动计划》通篇，在考试招生制度改革、信息化2.0建设等其他方面都有明确的行动安排，还有不少亮点，也都能看到以上三大特征。首先是体现在通过“完善体系”使得职业教育作为一种类型教育的理念能够落地，其次是在方法论上通过“重点突破”和“压实责任”使得职教20条部署的改革任务能够落实。我们期待着这份纲领性文件在职业教育高质量发展中发挥重大作用。（编自《中国职业技术教育》）
